【青島新聞網(wǎng)獨家】

記者 李倍 視頻、攝影 徐斌

土地，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設的必備要素。

如今，青島市正頂格推進城市更新和城市建設三年攻堅行動，重點低效片區(qū)（園區(qū)）開發(fā)建設三年攻堅行動成為一大主攻方向。當土地的每一分每一寸都有產(chǎn)出、見效益，高質量發(fā)展的弦音才會擲地有聲。

那么，如何盤活低效用地，利用好城市里“沉睡”的資源？青島新聞網(wǎng)記者就該話題采訪到了青島市城市規(guī)劃設計研究院理事長宋軍，他認為，在這場城市更新攻堅行動中，盤活城市低效用地和閑置用地是一個非常值得關注的領域。

“低效用地的特點就是用地類型多、覆蓋范圍廣、土地面積大，且多存在于老舊城區(qū)。隨著城市的不斷發(fā)展擴張，當一座城市的建設用地要完成從‘增量擴張’向‘存量挖潛’的轉變時，低效用地再開發(fā)再利用就顯得尤為重要?！彼诬娬f。

同時，他也提出，盤活低效用地并不是一味地拆建，也可以用保護式更新的手段讓其重新煥發(fā)活力?！霸谡w協(xié)調推進的基礎上，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，并注重完善公共配套設施，鼓勵多元主體參與，才能讓‘沉睡’的土地真正‘活’起來?！?/p>

青島市城市規(guī)劃設計研究院理事長 宋軍

盤活低效用地正成為土地利用、城市更新的新課題

節(jié)約集約用地是大勢所趨，土地利用已到了新的轉折期，正步入存量時代，而盤活低效用地正成為土地利用、城市更新的新課題，對此，宋軍也表達了相同的觀點。

“說到城市更新，大家關注更多的是歷史城區(qū)和老舊城區(qū)的改造，這是一個熱點。但在我看來，城市低效用地和閑置用地也是一個非常值得關注的領域?！彼诬娬f。他認為，老舊城區(qū)改造與低效用地的概念存在交集，重點低效片區(qū)中也涵蓋了部分老舊城區(qū)，涉及大量低效閑置用地。

“這些土地可以說是默默地‘躺’在我們城市的很多地方，它覆蓋的范圍非常廣，用地的類型也很多，特別是像一些低效的工業(yè)園區(qū)，低效的廠房，低效的商業(yè)設施等等，它們的特點是面積大，覆蓋范圍廣，如果能合理地加以利用，必會有產(chǎn)出、見效益，成為城市更新行動的一大抓手?！彼诬娬f。

城區(qū)低效用地資料圖

老城區(qū)中的低效用地應作為城市更新的第一戰(zhàn)場

什么是低效用地？青島的低效用地多分布在哪些片區(qū)？對于這些問題，宋軍首先就低效用地的概念給出了解釋?！俺擎?zhèn)低效用地是指現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地范圍內，布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地?！彼诬娬f，在他看來，根據(jù)形成的原因和空間分布特點，青島市范圍內的低效用地大致上集中在三類區(qū)域。

“第一類區(qū)域是城市發(fā)展的早期區(qū)域。青島從建設初期到1980年左右，也就是改革開放之前，城市形態(tài)是沿膠州灣東岸和膠濟鐵路布局的一個帶型城市，這就是城市最早的部分，在這部分區(qū)域中，有值得保護的歷史城區(qū)和歷史肌理、建筑物構筑物等等，也有需要更新的設施陳舊、環(huán)境混亂甚至已經(jīng)荒廢的區(qū)域。”宋軍說。

“第二類區(qū)域是城市發(fā)展中期的邊緣地帶。有些區(qū)域在城市開始擴張時，處于邊緣地帶，布局了一些工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及一些村落。隨著城市范圍的擴大，與城市空間總體規(guī)劃不相協(xié)調，成為了低效的舊工業(yè)區(qū)、城中舊村等，例如張村河一帶，以及城陽、即墨的一些區(qū)域?！彼诬娊榻B道，“第三類區(qū)域是城市第一波產(chǎn)業(yè)轉移形成的區(qū)域。這類區(qū)域目前很多用地雖然算不上嚴格意義的低效用地，但已經(jīng)與城市其他功能形成沖突，比如當年從老城區(qū)轉移到西海岸的某些產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)又對擴展以后的城市居住、旅游等功能造成了一定的影響?！?/p>

宋軍認為，在這三類區(qū)域中，低效用地以膠州灣東岸老城區(qū)，也就是第一類城市發(fā)展的早期區(qū)域最為突出?！耙詵|岸老城三區(qū)為例，也就是市南區(qū)、市北區(qū)、李滄區(qū)，經(jīng)過初步摸底，這三區(qū)的低效用地占到總建設用地面積的24％，其中工業(yè)低效用地占了一半以上，后海一線集中突出?！彼诬娬f，究其根本，是因為這些區(qū)域是城市這棵大樹的最老年輪，是80年代前的青島城區(qū)范圍，集聚了老工業(yè)區(qū)和老住宅區(qū)，在他看來，老城區(qū)中的低效用地應該是城市更新的第一戰(zhàn)場。

“青島后海一線實際上就是樹干年輪最核心的那一部分，因為它集中了青島上世紀接近100年的工業(yè)發(fā)展歷程，我們說的老工業(yè)區(qū)、老居住區(qū)都集中在這里。”宋軍說，在城市的不同發(fā)展階段中，針對低效用地的盤活手段也都有不同，但每個時期也都是經(jīng)驗和教訓的共同積累。

“比如說2008年以后實施的搬遷，也是老企業(yè)的‘騰籠換鳥’，大批老企業(yè)遷出主城區(qū)，但對于老企業(yè)搬遷后的用地，多劃為了住宅建設用地，這就導致了部分片區(qū)住宅和居民數(shù)量陡然增加，但產(chǎn)業(yè)卻逐漸消失，造成了‘產(chǎn)業(yè)空心化’的情況。由此可見，我們得到的可能是好的環(huán)境、好的城市風貌，但產(chǎn)業(yè)的缺失卻讓很多片區(qū)成了‘睡城’?！彼诬娬f。

盤活低效用地“標桿”——紡織谷資料圖

盤活低效用地不是一味地把產(chǎn)業(yè)和工業(yè)往外遷

隨著我市進入高質量發(fā)展新階段，“盤”活存量用地成為土地節(jié)約集約利用的新課題。隨著青島市城市更新和城市建設三年攻堅行動的開展，青島該如何讓“沉睡”的土地“活”起來？

對此，宋軍認為，可以從整體協(xié)調推進實施、保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、優(yōu)先保證公共設施以及鼓勵多元主體參與四個方面著手。“之所以要整體協(xié)調推進，是因為這些低效用地的第一個特點就是布局散亂，若要進行盤活，首先應在規(guī)劃的指導下，比如說《城市總體規(guī)劃》、《國土空間總體規(guī)劃》等，對這個片區(qū)進行一個具體的規(guī)劃布局，在片區(qū)里可能存在低效用地和非低效用地，根據(jù)規(guī)劃可以將片區(qū)功能進行一個整體的協(xié)調，以此來實現(xiàn)區(qū)域功能完善的目標?！?/p>

“第二個措施就是要保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，盤活低效用地不是一味的把產(chǎn)業(yè)，特別是工業(yè)往外遷，而是要努力保留一些創(chuàng)新空間、創(chuàng)意空間，這不僅僅是在面積上，還要結合一些產(chǎn)業(yè)的特點，‘上天入地’要空間，比如一些創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，完全可以在一些高層的樓房上進行，或者說一些都市工業(yè)，有些是可以上樓的，以此來保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間。”宋軍說。

“第三點我認為要優(yōu)先保證公共設施，因為將來要盤活的這些空間，尤其是我剛才提到的膠州灣東岸后海一線的這些空間，有很多公共設施，用現(xiàn)在的標準來看，已經(jīng)不能滿足人民群眾的基本生活需要，比如說公園綠地配套不足的問題，都可以在盤活低效用地上來解決?！彼诬娬f，“第四點就是要鼓勵多元主體參與，因為盤活低效用地，它往往是要做一些基礎設施建設或者產(chǎn)業(yè)更新，設施更新之后，它產(chǎn)生的長久的一些經(jīng)濟社會和環(huán)境效益，可能就需要在政府的主導下，從企業(yè)到個人各個方面都積極地參與進來?！?/p>

盤活低效用地“標桿”——紡織谷資料圖

保護式更新也是對城區(qū)低效用地的一種盤活手段

盤活低效用地，讓“沉睡”的土地“活”起來，為整個片區(qū)發(fā)展注入新活力，像這樣的城市更新，正在青島各地如火如荼開展。

“盤活低效用地可以重塑城市結構，比如說很多結構不合理的地方，通過這個機會可以進行一個城市結構的重塑?！彼诬娬f，“同時，還可以用于產(chǎn)業(yè)空間的拓展，這里說的不僅僅是平面上的拓展，還有在立體空間里的拓展；再就是城市功能的完善，像我剛才提到的居民生活配套設施，盤活低效用地后，完善配套設施，可以使市民生活更方便、更溫馨，也會讓城市更好地服務于人民。”

此外，宋軍認為，盤活低效用地，對于青島生態(tài)環(huán)境的修復以及歷史資源的活化也有積極作用?！氨热缯f我們熟悉的紡織谷，就是曾經(jīng)的國棉五廠，當時也是處于一個廢棄的狀態(tài)，然后通過各方的不斷努力，在沒有大拆大建的前提下，它保留了自身的特點和建筑風貌，也保留了一些紡織文化，在這之上注入了新的產(chǎn)業(yè)，比如服裝設計等等，然后再面向市民的文化需求，逐漸充實它的功能。”宋軍說，在他看來，紡織谷的成功“轉型”就是盤活低效用地一個典型案例，“改造之后這些年，我個人認為它的活力一直在不斷提升，越來越受到市民的喜歡。所以我認為，城市更新在盤活低效用地方面，或許有一些是有拆建的必要，但還有一部分實際上是可以保留下來的，因為保護式更新對城區(qū)內的低效用地來說，往往也是一種更新和盤活的手段。”