10月11日，大慈恩寺購(gòu)票窗口的指示牌還未更新(李暉 攝)

　　5月1日就開(kāi)始實(shí)施的《陜西省老年人優(yōu)待服務(wù)辦法》中規(guī)定，65歲以上老人可免費(fèi)進(jìn)入旅游景點(diǎn)，而直到10月9日，西安大慈恩寺景區(qū)才開(kāi)始執(zhí)行這一決定。類似情況還有不少，一些政策的執(zhí)行為何這么緩慢？

　　案例

　　文件發(fā)布5個(gè)月才執(zhí)行

　　9月份以來(lái)，本報(bào)相繼接到十多位老人投訴，西安大慈恩寺景區(qū)未執(zhí)行《陜西省老年人優(yōu)待服務(wù)辦法》中

相關(guān)免票規(guī)定。對(duì)此，大慈恩寺景區(qū)及其上級(jí)管理單位西安市宗教事務(wù)局的答復(fù)均為“沒(méi)有接到任何免票文件，景區(qū)沒(méi)辦法執(zhí)行”。

　　事實(shí)上，《陜西省老年人優(yōu)待服務(wù)辦法》今年5月1日起就實(shí)施了。辦法規(guī)定，65周歲以上老年人可免費(fèi)辦理《陜西省敬老優(yōu)待證》，持證可免費(fèi)進(jìn)入公園、旅游景點(diǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、博物館、紀(jì)念館。7月初，省物價(jià)局又下發(fā)了《關(guān)于落實(shí)〈陜西省老年人優(yōu)待服務(wù)辦法〉有關(guān)問(wèn)題的通知》，也提到持敬老優(yōu)待證的老年人，可免費(fèi)進(jìn)入本省行政區(qū)域內(nèi)的省管旅游景點(diǎn)。

　　9月23日，本報(bào)刊登了《登大雁塔都免費(fèi)進(jìn)大慈恩寺咋還收費(fèi)》。10月9日起，大慈恩寺景區(qū)正式實(shí)施對(duì)65周歲以上老人免票政策。10日，在該景區(qū)記者看到，售票處滾動(dòng)字幕上顯示“65周歲以上老年人憑老年證和身份證免票”。

　　同樣，5月20日，《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉辦法》正式實(shí)施，其中規(guī)定“殘疾人乘坐市內(nèi)公共汽車(chē)、電車(chē)、地鐵、渡船等公共交通工具，憑殘疾人證免費(fèi)”。5月22日，西安市民康師傅持殘疾證乘坐地鐵也因“沒(méi)有接到文件”被拒。5月27日，康師傅欲將西安地鐵公司告上法庭。第二天起，殘疾人憑證可免費(fèi)乘坐西安地鐵。

　　調(diào)查

　　中央文件到基層要走兩個(gè)多月

　　一個(gè)政策執(zhí)行究竟需要多久，經(jīng)過(guò)什么樣的程序，才能傳達(dá)下去？

　　以《陜西省老年人優(yōu)待服務(wù)辦法》為例，這份由省老齡辦和省法制辦共同起草的文件，經(jīng)省長(zhǎng)簽署后，省老齡辦即以郵寄的形式下發(fā)到各市、區(qū)老齡辦以及林業(yè)、住建、宗教等相關(guān)部門(mén)，同時(shí)省老齡辦與省住建廳、林業(yè)廳、衛(wèi)生廳、旅游局、宗教事務(wù)局等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)貫徹落實(shí)政策的相關(guān)通知，至下一級(jí)單位。市一級(jí)單位接到通知后，再次轉(zhuǎn)發(fā)，以此類推。

　　據(jù)調(diào)查，除“緊急”性文件外，一般性文件，從中央傳遞到基層需要經(jīng)歷多個(gè)層次：中央至省級(jí)機(jī)關(guān)，一般需要3~5天；省級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)本省實(shí)際，制定貫徹決策需要10~15天；省級(jí)文件下發(fā)到市縣需要3~5天；地級(jí)市若作出補(bǔ)充內(nèi)容則需要7~10天；縣級(jí)政府向機(jī)關(guān)、部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達(dá)文件一般7~14天集中進(jìn)行一次；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）向村委（居委、社區(qū)）傳達(dá)文件，一般每個(gè)月集中進(jìn)行一次。正常情況下，一份黨中央和國(guó)務(wù)院的普發(fā)性文件，從下發(fā)到傳遞到基層，最少也需要70天左右才能傳到。

　　記者在某廳級(jí)單位辦公室了解到，文件傳達(dá)通常由機(jī)要室處理，有電子郵件、傳真、內(nèi)網(wǎng)公布、紙質(zhì)送達(dá)等多種形式。督辦室專門(mén)負(fù)責(zé)文件的督辦，如果文件沒(méi)有及時(shí)傳達(dá)下去，將視情節(jié)不同，對(duì)當(dāng)事人處以通報(bào)批評(píng)、降職等不同程度的處罰。

　　現(xiàn)狀

　　一些政策落實(shí)仍需外部力量

　　為何大慈恩寺景區(qū)稱一直沒(méi)有接到文件？政策在實(shí)施5個(gè)月之后，最終的執(zhí)行仍靠的是外部監(jiān)督。據(jù)西安市宗教事務(wù)局相關(guān)人員介紹，《華商報(bào)》報(bào)道見(jiàn)報(bào)后，該局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，先后與物價(jià)、旅游部門(mén)聯(lián)系，核實(shí)免費(fèi)政策，之后又專門(mén)從網(wǎng)上下載了《陜西省老年人優(yōu)待服務(wù)辦法》，于9月30日傳真給大慈恩寺景區(qū)，并電話通知景區(qū)一定要貫徹落實(shí)好免費(fèi)政策。而殘疾人能免費(fèi)坐上地鐵，恐怕與殘疾人通過(guò)法律手段維護(hù)自己的權(quán)益不無(wú)關(guān)系。

　　傳統(tǒng)紙質(zhì)文件傳達(dá)環(huán)節(jié)多，用時(shí)長(zhǎng)，效果還不好。電子辦公怎么樣？記者聯(lián)系到省電子政務(wù)辦公室綜合管理處，一位工作人員表示，目前電子辦公和紙質(zhì)辦公是并行的，有時(shí)一份文件會(huì)同時(shí)通過(guò)兩種方式下發(fā)，有時(shí)有的文件用電子方式傳達(dá)，有的文件則用紙質(zhì)的方式，但目前并未具體統(tǒng)計(jì)過(guò)兩者的比例及側(cè)重。在他看來(lái)，電子辦公是今后發(fā)展的趨勢(shì)和主流，但紙質(zhì)辦公并不能完全被替代，會(huì)起到輔助的作用。

　　專家

　　不能以沒(méi)接到文件為由拒執(zhí)行

　　“上面有文件，下面不執(zhí)行，類似的情況很多?！标兾餍姓W(xué)院公共管理與改革研究所所長(zhǎng)王嘉讓認(rèn)為，造成這種情況的原因主要在三個(gè)方面：首先，文件出臺(tái)時(shí)過(guò)于倉(cāng)促和草率，前期調(diào)研不足，執(zhí)行時(shí)就出現(xiàn)了問(wèn)題。比如，他在某次調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，一些群眾遲遲沒(méi)能拿到移民搬遷補(bǔ)貼資金。究其原因，這筆資金由省市縣三部分組成，省上和市上的資金下?lián)芎?，縣上財(cái)政有困難，籌不出這些錢(qián)，這就是政策沒(méi)有配套能力，缺少詳細(xì)論證。

　　其次，政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變得還不夠?！拔募l(fā)下去了，有沒(méi)有執(zhí)行，到哪一級(jí)了？”王嘉讓說(shuō)，很多問(wèn)題不是沒(méi)有政策，而是沒(méi)有落實(shí)。要改變這一點(diǎn)，重要的是讓人民群眾有批評(píng)政府的權(quán)利，包括媒體的監(jiān)督曝光，從而形成外部監(jiān)督機(jī)制，迫使他們的工作做到位。

　　第三個(gè)原因就是利益。執(zhí)行了政策自己的收入就會(huì)減少，在缺乏監(jiān)督的狀態(tài)下，問(wèn)題不反映出來(lái)，就頂著不辦。等有人反映了，領(lǐng)導(dǎo)追查了，媒體曝光了再執(zhí)行?！胺ㄒ?guī)在施行前，一定是要在媒體上提前公布告知大家的?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)副主任趙建綱表示，法律法規(guī)公布了就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，不需要另外發(fā)文確定。不能以沒(méi)接到文件為由，就不執(zhí)行政策。如果市民告到法院，一定是會(huì)嚴(yán)格按照法規(guī)生效的日期來(lái)判定的。（杜鵑 李治燕）