????核心觀點

????發(fā)揮立法引領推動、人大立法主導這兩個作用。實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。將立法事務從行政主導過渡到立法機關主導；將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗立法質(zhì)量的重要指標，實現(xiàn)從原則規(guī)范到具體規(guī)范的轉(zhuǎn)變；堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時期立法工作的新常態(tài)

????立法是國家的重要政治活動，立法法則是規(guī)范國家立法活動的重要法律，是“管法的法”。作為十二屆全國人大三次會議的重要議程之一，立法法修正案草案8日提請大會審議。十八屆四中全會全面開啟了法治中國建設的帷幕，但立法質(zhì)量不高卻構成了依法治國的瓶頸。立法法頒布15年來的首次修改之所以被社會各界寄予厚望，就是期盼它能從源頭上夯實全面依法治國的立法基礎。

????立法質(zhì)量不高是依法治國的軟肋

????十八屆四中全會《決定》中在談到法治建設的問題時指出，“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出”。的確，我國現(xiàn)行法律體系的立法質(zhì)量不高現(xiàn)象并非個案，而是一種較為普遍的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在五個方面：一是法律體系尚未完備，立法空白猶多，無法可依的現(xiàn)象依然存在。以社會法部門為例，社會救助法、社會福利法、慈善事業(yè)法均未制定，甚至還沒有相對成熟的法規(guī)。2014年才出臺一部綜合性的行政法規(guī)即《社會救助暫行辦法》。

????二是現(xiàn)行法律可操作性弱、內(nèi)容過時的現(xiàn)象并不罕見，結(jié)果往往是有法難依。如《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《殘疾人保障法》等法律均存在著可操作性弱的不足，致使法律的實施效果大打折扣。另一方面，一些法律自頒行以來卻一直未有修訂過。由此導致現(xiàn)實中諸多問題無所適從，有的法律規(guī)范甚至成為阻礙改革發(fā)展的桎梏。

????三是法規(guī)、規(guī)章異常發(fā)達，立法層次低及其帶來的系列問題難以治理。我國的行政法規(guī)、地方法規(guī)與部門規(guī)章異常發(fā)達，數(shù)量是全國人大及其常委會通過的法律總數(shù)的數(shù)倍。部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，爭權諉責的現(xiàn)象較為突出，更有行政部門通過法規(guī)、規(guī)章自相授權，進一步損害了國家法制的完整性與部門之間的有效協(xié)同。

????四是一些法律的規(guī)制過于寬松，根本不足以矯治違法行為。例如，環(huán)境保護法對致污方的懲治、食品衛(wèi)生與食品安全法律對食品事故致害方的懲治等都明顯乏力，致使一些領域中的違法行為甚至演變到了法難責眾的地步。

????五是法律、法規(guī)、規(guī)章等重復建設現(xiàn)象普遍化，不僅導致了立法資源的極大浪費，亦損害了國家法制的完整性與統(tǒng)一性，有的甚至衍生出相互抵觸的現(xiàn)象。例如，在全國人大常委會2010年制定《社會保險法》后，一些地方紛紛起草相關法規(guī)草案，個別省的立法機關出臺《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，將《社會保險法》中已經(jīng)明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進醫(yī)療保險制度安排演變成固化農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

????多管齊下全面提升立法質(zhì)量

????此次立法法修正案草案在關于立法法制定宗旨的表述中增加了“提高立法質(zhì)量”、“發(fā)揮立法的引領和推動作用”等表述。正視現(xiàn)行法律體系存在的不足，將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治國的首要位置，不僅要讓國家立法機關切實承擔起主導立法的責任，而且要讓國家立法機關切實承擔起確保所有立法的質(zhì)量得到全面提升的責任。為此，提出如下建議：

????——發(fā)揮立法引領推動、人大立法主導這兩個作用。實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。將立法事務從行政主導過渡到立法機關主導；將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗立法質(zhì)量的重要指標，實現(xiàn)從原則規(guī)范到具體規(guī)范的轉(zhuǎn)變；堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時期立法工作的新常態(tài)。

????——推進科學立法、民主立法。構建行政、司法機關與立法機關良性互動機制，充分發(fā)揮全國政協(xié)、民主黨派、人民團體等的積極作用。在立法機關逐漸主導立法事務后，盡快建立行政、司法機關定期向立法機關反饋立法需求和法律實施中的問題與新情況的機制非常必要，行政部門的立法機關(法制辦)應當成為常態(tài)化的執(zhí)法信息收集、反饋機關。同時，全國政協(xié)、各民主黨派、各人民團體以及全國性專業(yè)社團組織，都是中國特色政治體制的有機組成部分，應建立定期征詢意見、委托立法研究、受理其立法建議與監(jiān)督投訴等的機制。立法與行政、司法的良性互動和體制內(nèi)力量的有序參與，正是依法治國并實現(xiàn)良法善治的應有之義。

????——健全、完善立法工作的體制、機制，優(yōu)化國家立法機關組織與人員結(jié)構。目前國家立法機關僅設有9個專門委員會和法工委、預算工委等少數(shù)工作機構，編制控制與立法任務不能細分是制約立法質(zhì)量提升的重要原因。例如，全國人大財經(jīng)委員會負責聯(lián)系的政府財經(jīng)部門多達數(shù)十個，與之相關的立法以百計。因此，國家立法機關的專門委員會與工作機構宜適當增加。增加常委會會議時間(從雙月一次改為單月一次)。同時，完善各界有序參與立法的機制，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度；健全審議和表決機制；增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。

????在全面推進依法治國的進程中，法治中國建設的水平從根本上講取決于立法的質(zhì)量，我們迫切需要建立一個健全、完備、高質(zhì)量的法律體系。全面提升立法質(zhì)量，不僅是法治中國建設的內(nèi)在要求，更應當成為國家立法機關責無旁貸的核心使命。